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- 2013年08月06日
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在城镇化的强烈预期下,中国大量“漂”在户籍地之外的公民对新一轮户籍制度改革寄予厚望。 6月底,国家发改委主任徐绍史提出一个涵盖所有类别城市的户改路径——“全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户限制,合理设定特大城市落户条件”;同时,将加快推进基本公共服务均等化,覆盖城镇常住人口。 其实,徐绍史的说法并不新鲜。2011年,中农办、公安部就曾牵头制定“国办9号文”,提出分类推进户改,要求在县级市和县原则上放开落户,在地级市有合法稳定职业、住所、缴纳社保达到一定年限,即可落户,而大城市则按中央要求因地制宜,设置门槛。至今,即便是在一些外来人口聚集的城镇,政策都并未落实。而部分大城市,更是以户籍设障,连“异地高考”这样民众殷殷期盼的民生政策,也未见实质性推动。 □阻力何在 从改革开放之初,要求进行户籍改革的呼声便日渐强烈。至今,“能放的已经放了,改不动的还是改不动”,前述接近决策部门的知情人士说。 中国的户籍制度改革沿着两条路径进行。一条路是逐步放宽落户限制,从小城镇起步。早在2001年,中国就要求全面推进小城镇户改,在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇,凡有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属,均可根据本人意愿,办理城镇常住户口。2008年后的一轮户改中,中等城市也被纳入,中央逐步明确以中小城市、小城镇为重点,放开落户限制。 另一条路,则是逐渐将户籍与福利脱钩,推进基本公共服务均等化。中国人民公安大学教授王太元说,居住证同样可成为人口信息登记管理的载体。由此,可改“高门槛、一次性赋予”为“梯度赋权”;随着改革推进,双轨趋于合拢,户籍分配福利的作用不断弱化,自由迁徙水到渠成。 然而,“除了解决1000多万当地农村居民进城镇落户,对于外地农村人口几乎没有发生什么作用”。国家发改委城市和小城镇中心主任李铁在新近出版的《城镇化是一次全面深刻的社会变革》一书中如此总结2001年文件实施效果。 在已经实行居住证的一些地方,目前也还难以将公共服务及福利完全覆盖。据国家发改委城市和小城镇中心2012年调研,在广东,教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等五大类17项公共服务和福利方面,本地居民均可完全享受,而外来人口则有10项为“不可享受”,7项为“部分享受”或“少量享受”。在广东,居住证持证人需在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满五年、有稳定职业、符合计划生育政策,其子女才可享受与户籍人口同样的学前教育、义务教育。其农民工随迁子女入读公办学校比例仅为52%。 近几年,城镇义务教育向常住人口覆盖有所改善。2012年农民工随迁子女进入公办学校就读的比例达到80.2%。2010年,这一数字为66.5%。不过,在许多城镇,外来人口即便持有居住证,也只能在保障本地孩子之后有富余学位的前提下入学,就近入学更是难以实现。 外来人口集聚的东部发达地区的特大城市和大城市,户改推进更为有限。国家发改委城市和小城镇中心研究员袁崇法认为,从小城镇起梯度式放开的户改路径和现有外来人口分布存在错位现象。在北京、上海,买房落户这条途径不再走得通,对“人才”引入要求又极高。不仅农民工落户几无可能,大量已经长期就业居住的城市白领也看不到着落。这些城市原本是“高福利”,推进公共服务改革难度更大。 “公安部几年前就打算在全国推行居住证制度,但阻力很大,一直推不出来。”一位公安部人士说。“改革到了付出真金白银的时候。”马力表示,户籍制度改革已进入高成本时代。 中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文2011年曾表示,中国现有1.5亿农民工跨省流动,大多从中西部流入东部沿海地区,这才是当前户籍制度改革的重点。显然,难度较小以及能带来显见收益的措施基本都已实施,“投资、买房、人才”是取得户籍的快车道。本省本地农民的市民化则能使政府获取土地等收益,并可在省内统筹资金。惟有外地农民工,成为城市最不愿意接纳的人群。 市民化的高昂成本,成为地方政府放开户籍管制的最大忌惮。华盛顿大学地理系教授陈金永测算,如每年有1%——约1500万农民工变为市民,国家每年财政支出将增加450亿元左右。据中国国际城市化发展战略研究委员会调查,当前农民工市民化平均成本在10万元人民币。2010年,国务院发展研究中心课题组曾对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的市民化成本进行调研,所作报告中称,一个典型农民工市民化(包括相应的抚养人口)所需的公共支出成本总共约8万元左右。其中,远期的养老保险补贴平均约为3.5万元,住房和义务教育等一次性成本约为2.4万元,每年的民政救助等社会保障及公共管理成本平均约为560元。 马力表示,对于政府来说,以前高收益高回报的投资没有了,现在要做的公共服务都是公益性的;同时债务比例已经越来越高,增加投入非常困难。由于市民化成本主要由地方政府承担,在现行财税体系下,地方难当重负。 □事权之争 2011年,针对一些地方“不顾城市综合承载能力,一味放宽落户”、以土地换户口等现象,“国办9号文”在推进户改的同时,强调户改是中央事权,明确了中小城市、小城镇是户改重点,继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。这其实是重申了从小城镇开始阶梯式放开的户改思路。 徐绍史所提出的户籍改革设计延续了这一思路,仅对大城市、特大城市提出一定改革要求。 “基本户籍制度是中央职权,不是哪个城市想怎么做就怎么做的。”陈锡文当时告诉记者,有些地方自行制定了自由迁徙政策,但自由迁徙显然是基本的户籍制度,地方如何实现自己的自由迁徙?因此是否放开自由迁徙,应由中央决定。 “政策方向很清楚。未来中国还要有2亿多农民进城,主要往哪里去?往小城镇去。”马力表示。 不过,李铁认为,重提在中小城市和小城镇进行户籍管理制度改革,是老问题没有得到解决。他曾撰文多次指出,中国的城市不是像西方式的自治体制,而是具有不同行政级别,是等级化管理。行政等级越高的城市所获得的行政资源越多。用地指标、税收都向高等级城市集中。相应地,市场化资源也遵循行政资源的流向。随着等级化城镇管理体制作用的日渐发挥,外来人口流向逐步趋向于高等级城市,尽管这些城市提出限制人口政策。 急切盼望人口进入的中西部中小城市和小城镇,则缺乏产业基础、行政资源及优惠政策,巧妇难为无米之炊。一些东部地区的人口流入大镇,如东莞市长安镇,级别上只是建制镇,缺乏解决大量外来农村人口落户的资源和能力。 在更基础性的城市管理体制、财税、用地制度上,中国尚无实质制度变革。考虑到各地承载力和负担,是否推进改革,实际上又将主导权交给地方政府。“国办9号文”即在落户条件上给地方政府留有口子。“如果是地方政府出大头,肯定不愿意。”前述公安部人士表示。
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